专访李佐军：爆表！京津冀空气环境容量严重超载150%

　　冬季重污染天气频发，除气象因素外，与大气环境容量超载有直接关系。如何改善大气环境容量超载的问题，尤其是最为严重的京津冀地区?国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军认为，大气污染防治使用总量控制制度等行政管理手段容易短期产生效果，但也有一些副作用，通过法治手段治霾是根本出路。由于地方利益协调难度较大，要解决京津冀地区的超载问题，归根结底要靠人和制度。

　　冷空气助推下，覆盖全国约1/7国土面积的雾霾将渐渐消散。

　　中央气象台12月21日发布每日天气提示称，22日早晨起，受冷空气影响，华北中南部、黄淮北部等地的霾天气将自北向南逐渐减弱或消散。但受传输影响，22日，黄淮南部、江淮等地的污染将有所加强。

　　从12月15日起，至少有27个城市启动了重污染红色预警，其中石家庄、邯郸、衡水、安阳、焦作、郑州等城市空气污染“爆表”超过12个小时。

　　冬季重污染天气频发，除气象因素外，与大气环境容量超载有直接关系。

　　研究表明，京津冀地区排放总量严重超过大气环境容量，例如一次PM2.5环境超载率大于150%，且实际排放量远高于目前环境统计数据;主要污染物排放强度全国最高，是平均水平的3.3倍到5倍。

　　如何改善大气环境容量超载的问题，尤其是最为严重的京津冀地区?为此，21世纪经济报道(下称《21世纪》)专访了国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军。他认为，大气污染防治使用总量控制制度等行政管理手段容易短期产生效果，但也有一些副作用，通过法治手段治霾是根本出路。

　　法治治霾是根本出路

　　《21世纪》：从今年前10个月来看，我国空气质量得到改善。但11月以来，重污染天气频发。除了气象原因外，大气环境容量超载是不是原因之一?

　　李佐军：大气环境容量超载是一直存在的问题。雾霾天比较多，和整个大气中的颗粒物浓度超过了环境自净能力有直接关系。

　　有研究发现，如果全国所有地级城市PM2.5年均浓度达标，SO2、NOx、一次PM2.5及NH3的环境容量分别约为1360万吨、1260万吨、620万吨和630万吨。而2010年全国实际SO2、NOx、一次PM2.5和NH3排放量分别超过环境容量的66%、81%、96%、52%。

　　《21世纪》：大气环境容量超载这么严重，我们该如何治理?

　　李佐军：要采取综合的全方位措施去治理，做到全领域、全环节、全社会、全时段、全手段的治理，任何单方面措施都难以达到效果。

　　《21世纪》：以全手段治理为例，具体来说可以采取哪些手段?

　　李佐军：要综合采取行政、市场、法治、道德手段去治理。大气污染防治不仅仅是环保部门，也不仅仅是政府部门的事情。而且不可能短期一两年内就很快解决这个问题，需要各个方面共同努力，同时采取全手段才能达到预期效果。

　　从体制机制方面看，需要从两个方面同时发力：

　　一是构建合理的市场机制，比如碳排放权交易机制、排污权交易机制等，市场机制一般成本较低，且能优化配置资源。

　　二是建立政府管治机制。包括建立和完善管理体制，以减少内耗、形成合力、提高效率;建立激励和约束机制，对积极治霾主体和行为进行激励，对损害和消极治霾主体和行为进行约束;建立和完善针对各个主体的监测评价考核奖惩机制。

　　以属于行政管理手段的总量控制制度为例。对我国而言，在现有的环境法治背景下，总量控制制度是一种自上而下约束地方政府，及各级环境监管机构有效监管环境的压力传导机制，这种强有力的行政管理手段比较容易短期产生效果。

　　不过，目前的总量控制制度也还存在诸多问题。总量控制制度尽管推动了主要污染物排放的减少，但环境监管的有效性并未显著改善。“十一五”以来二氧化硫的总量削减、“十二五”以来氮氧化物总量削减，主要贡献来自相对容易监管的火电行业，而普遍的环境严格监管、环境守法的氛围并未明显改善。

　　在目前的总量控制制度下，治污减排措施多数是行政命令措施，如大幅提高排放标准，淘汰落后和过剩产能等。这些制度和政策措施的制定和实施还缺乏政策评估，缺乏成本收益分析，有些政策甚至不计成本。

　　总量控制制度中的总量设定机制、分解机制、调节机制也不完善。在实施中，尚缺乏科学的、规范的、多方参与的总量分解机制;总量控制制度与其他环境监管工具缺乏有效的衔接;同时该制度也有一些副作用。

　　任何制度或政策都要同时考虑总量、结构、质量以及外部环境，仅强调某个方面都不足以解决问题。而且所有制度或政策，都要充分发挥其应有作用，同时抑制其副作用。

　　《21世纪》：除了行政手段，在法治手段上您有何建议?

　　李佐军：从长远来看，通过法治手段治霾是根本出路。这也是国际经验，不管是英国、美国还是日本，最后都是靠法治手段，因为只有法治手段才能对所有主体提供公平的规则。但从中国的实际来看，短期内法治还难以到位，因此必须要依靠行政手段等来治理环境。

　　依靠法治治霾，需要同时在立法、司法和执法三个层面发力。从立法层面来看，现在针对大气污染排放的主要领域，比如燃煤排放、工业排放、汽车尾气排放等，已经有了很多相关规定和政策，但大多没有上升到法律层面。现有的大气法里有一些规定，但规则不细。所以在现实生活中，企业超排了，得到的多是约谈、罚款等行政处罚，还没上升到法律层面，不像贪腐等犯罪可直接判刑。

　　和固废、水等污染相比，大气污染还有一个特点，就是难以判定排污主体、排放数量及其环境影响，故常常不容易确定处罚依据。

　　从司法和执法层面来看，已有法律落地较少。司法执法上的问题，与这方面以前基础工作比较薄弱，执法手段、执法人员、经费保障不够，全社会法治意识相对欠缺等有关。